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研究成果

科學精準實施宏觀政策 確保“十四五”開好局起好步

中共國家發展和改革委員會黨組

  2020年8月,習近平總書記在主持召開經濟社會領域專家座談會時指出:“‘十四五’時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年,我國將進入新發展階段”,這一重大判斷深刻指明了“十四五”以及更長時期我國發展所處的歷史方位,為我們黨立足新階段謀劃新發展提供了根本遵循。黨的十九屆五中全會擘畫了“十四五”以及更長時期全面建設社會主義現代化國家的宏偉藍圖,強調要以健全國家發展規劃為戰略導向,完善宏觀經濟政策制定和執行機制,提高調控的科學性。2020年底召開的中央經濟工作會議強調,要科學精準實施宏觀政策,努力保持經濟運行在合理區間,確保“十四五”開好局。我們要認真學習、深刻領會,緊密結合工作實際,把黨中央決策部署和各項宏觀政策有力有效落實到位,推動我國經濟平穩健康可持續發展。

  一、深刻認識當前我國經濟運行態勢,進一步堅定發展信心

  2020年是新中國歷史上極不平凡的一年。面對嚴峻復雜的國際形勢、艱巨繁重的國內改革發展穩定任務特別是新冠肺炎疫情的嚴重沖擊,以習近平同志為核心的黨中央統攬全局,保持戰略定力,堅持穩中求進,準確判斷形勢,精心謀劃部署,統籌疫情防控和經濟社會發展工作,果斷采取一系列科學精準的宏觀政策,財政、貨幣、就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策緊密配合、協同發力,以保促穩,直接面向市場主體,更多采用直達機制實施方式,科學把握規模化政策的平衡點,把宏觀調控與深化改革結合起來,在疫情防控取得重大戰略成果的同時,既穩住了就業和經濟基本盤,又推動我國經濟高質量發展取得新的進展。

  以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響,經濟運行穩定恢復。完善宏觀調控跨周期設計和調節,聚焦“六穩”、“六保”,強化宏觀政策統籌協調,有序推進分區分級精準復工復產,有效實施一攬子助企紓困政策,及時采取減稅降費、延期還本付息、降低綜合融資成本等政策舉措,2020年全年減稅降費規模超過2.5萬億元、金融部門向實體經濟讓利1.5萬億元。大力實施擴大內需戰略,加強政策引導,以新業態新模式引領新型消費加快發展,促進居民消費穩步回補;堅持“資金、要素跟著項目走”,加大基礎設施等領域補短板投資力度。隨著各項政策效應持續釋放,有力帶動經濟快速回穩、增速逐季穩步回升,2020年前三季度國內生產總值同比增長0.7%,我國成為全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體。

  科技自立自強是促進發展大局的根本支撐。圖為2020年12月16日,位于安徽省合肥市廬陽區的中科院聚變堆主機關鍵系統綜合研究設施項目主建筑1—4號科研樓的4號樓最后一處正在封頂施工。聚變堆主機關鍵系統綜合研究設施是《國家重大科技基礎設施建設“十三五”規劃》優先布局的大科學工程項目之一,為我國開展聚變堆核心部件研發和建設提供技術基礎。 人民圖片 阮雪楓/攝

  更好發揮結構性政策作用,經濟結構持續優化。產業結構方面,強化創新驅動,加快關鍵核心技術攻關,扎實推進制造業高質量發展,深入實施傳統產業技術改造,推動先進制造業和現代服務業融合發展,加快5G等新型基礎設施建設,產業轉型升級邁出堅實步伐,新產業新業態實現逆勢成長,產業鏈供應鏈穩定性持續增強。區域結構方面,深入實施京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略,持續推進區域協調發展戰略和差別化區域政策,一批新增長極和高質量發展動力源加快培育,區域協調發展呈現新格局。

  提高改革政策系統性、實效性,改革開放實現重要突破。制定新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見,構建更加完善的要素市場化配置體制機制。深化“放管服”改革,全面實施優化營商環境條例,修訂完善市場準入負面清單,2020年前10個月日均凈增市場主體3.9萬戶。落實國企改革三年行動,深入推進國有企業混合所有制改革試點,深化電力油氣體制改革,出臺系列支持民營企業改革發展政策舉措。堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放,穩外貿穩外資力度加大,預計2020年全年吸引外資超過1400億美元。高質量共建“一帶一路”取得新成效,中歐班列累計開行突破3萬列。

  強化社會政策托底作用,民生得到有力保障。瞄準突出問題和薄弱環節狠抓政策落實,實施掛牌督戰,項目資金向“三區三州”等深度貧困地區傾斜,脫貧攻堅任務如期全面完成,“十三五”時期960多萬人易地扶貧搬遷建設任務全部完成,現行標準下農村貧困人口全部脫貧,832個貧困縣全部摘帽,消除了絕對貧困和區域性整體貧困。加強公共衛生應急物資保障,完善疫情預防控制體系,有效保障了企業正常生產和居民正常生活。深入實施就業優先政策,加大失業保險穩崗返還、創業擔保貸款、以工代訓、以工代賑等政策落實力度,引導農民工有序返崗復工,支持多渠道靈活就業。2020年1—11月份,全國城鎮新增就業1099萬人,完成全年目標任務的122.1%。及時啟動社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制,社會保障體系進一步完善。

  防范化解重大風險,牢牢守住安全底線。深化農業供給側結構性改革,持之以恒做好重點農產品保供穩價工作,確保我國糧食安全,糧食產量連續6年保持在1.3萬億斤以上。推進煤電油氣產供儲銷體系建設,加強油氣儲備能力和重大電力工程建設,能源安全保障能力持續提升。堅決打好污染防治攻堅戰,繼續打好藍天、碧水、凈土保衛戰,強化生態系統保護修復,生態環境質量持續提升。2020年前10個月,全國地級及以上城市優良天數比率達87.7%,地表水I—III類水質斷面比例為81.8%。穩妥化解地方政府隱性債務風險,金融風險處置取得階段性成果。

  總的看,2020年經濟社會發展目標任務進展總體順利,全面建成小康社會勝利在望,為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定了堅實基礎。發展實踐證明,黨中央的決策部署是完全正確的,實施的宏觀政策是科學合理的,政策落實是及時精準到位的。只要準確識變、科學應變、主動求變,積極穩妥精準有效地落實好各項宏觀政策,我國經濟一定能克服前進道路上的艱難險阻,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

  二、堅持以辯證思維看待新發展階段的新機遇新挑戰,善于在危機中育先機、于變局中開新局

  進入新發展階段,國內外環境正發生深刻復雜變化,我國發展仍然處于重要戰略機遇期,但機遇和挑戰都有新的發展變化。

  從國際看,世界百年未有之大變局加速演變,全球疫情擴散蔓延態勢還在持續,疫情沖擊導致的各類衍生風險需要高度警惕,不穩定性不確定性明顯增加。一是世界經濟復蘇進程艱難。新冠肺炎疫情給世界經濟帶來重創,各國需求增長缺乏支撐,結構性矛盾凸顯,主要經濟體宏觀政策空間持續收窄,經濟增長動能不足。二是全球流動性風險不可小視。主要經濟體量化寬松政策造成市場流動性泛濫,大規模財政刺激導致公共債務持續增加,其外溢效應可能對我國宏觀經濟穩定造成一定沖擊。三是全球產業分工格局面臨深刻調整。各國出于維護經濟安全考慮,或將進一步加快產業鏈本地化、多元化,推動產業鏈轉移收縮,使我國產業鏈供應鏈安全進一步承壓。四是傳統安全和非傳統安全因素相互交織。全球動蕩源和風險點增多,國際力量對比深刻調整,大國博弈態勢進一步加劇,世界進入動蕩變革期,單邊主義、保護主義、霸權主義對世界和平與發展構成威脅。

  從國內看,經濟運行基本恢復常態,但我國發展不平衡不充分問題仍然突出,深層次結構性矛盾和問題在外部沖擊下逐步顯現,各類風險挑戰不容忽視。一是我國經濟恢復的基礎還不牢固。市場有效需求仍顯疲弱,消費提升面臨挑戰。不少行業企業還處在恢復期,企業生產經營還面臨不少壓力,企業投資意愿不強。二是經濟循環還面臨不少堵點。供需結構不匹配、收入分配存在結構性矛盾、流通體系現代化程度不高、城鄉區域協調發展制約較多等問題還較為突出。三是重點領域風險仍需防范。一些勞動密集型企業經營不確定性較大,高校畢業生、農民工等重點群體就業面臨較大挑戰。基層保基本民生、保工資、保運轉支出和地方政府債務還本付息壓力較大,財政困難和金融風險并存,隱患不容忽視。保障糧食能源安全面臨新的挑戰。四是經濟增長潛力尚需充分發揮。我國正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關階段,傳統的低成本優勢明顯減弱,新的競爭優勢尚待重塑,創新能力還不適應高質量發展要求。

  更要看到,我國進入新發展階段,雖然挑戰前所未有,但機遇也前所未有,機遇大于挑戰。我們有以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導,中國特色社會主義制度優勢日益彰顯,我國經濟社會發展依然有諸多有利條件,特別是我國宏觀政策實施經驗不斷積累,快速有效應對國內外風險挑戰的工作預案更加完善,完全有信心、有底氣、有能力危中尋機、化危為機,在新發展階段不斷開辟經濟社會發展新局面。

  三、充分認識科學精準實施宏觀政策的重要性,推動“十四五”開好局起好步

  精準有效實施宏觀政策,是做好經濟工作的關鍵。完成黨中央確定的經濟工作各項目標任務,必須適應新階段新變化新要求,深刻把握大國經濟的運行規律,切實把科學精準實施宏觀政策擺在突出重要位置。

  科學精準實施宏觀政策是在新發展階段保持經濟運行在合理區間的內在要求。新冠肺炎疫情給世界百年未有之大變局增添了新的變數,我國經濟發展面臨的外部環境更趨嚴峻復雜,保持經濟運行在合理區間需要付出更大努力。要著眼中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局,深刻認識和科學把握新發展階段,保持戰略定力,堅定戰略自信,以宏觀政策的穩定性、針對性、有效性對沖外部環境的不確定性,主動預調微調,適時適度逆周期調節,做到統籌兼顧、綜合平衡,不急轉彎,把握好政策時度效,確保經濟平穩運行。

  科學精準實施宏觀政策是貫徹新發展理念的有力手段。在新發展階段做好經濟工作,必須把新發展理念內化為行動自覺,堅定不移推動高質量發展,加快建設現代化經濟體系。按照這一要求,在制定實施宏觀政策過程中,要堅持以供給側結構性改革為主線,以改革創新為根本動力,把宏觀政策目標和手段有機結合起來,科學設置目標任務,調整優化政策設計,探索創新直達機制,加強政策協同配合、良性互動,充分激發市場主體創新創造活力,著力提高發展質量、提升經濟效率、增強可持續性,以合理代價取得最大成效。

  科學精準實施宏觀政策是加快構建新發展格局的重要保障。加快構建新發展格局,是黨中央立足新階段新形勢新挑戰作出的戰略抉擇,是我們黨在新時代統籌兩個大局的主動作為,是把握發展主動權的先手棋和長遠之計。新發展格局是開放的國內國際雙循環,不是封閉的國內單循環;是以全國統一大市場基礎上的國內大循環為主體,不是各地都要搞自我小循環,更不能搞地區封鎖。這就要求,宏觀政策要堅持“全國一盤棋”,加強全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進,把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來,努力貫通生產、流通、分配、消費各環節,暢通國內國際雙循環,提升國民經濟體系整體效能。

  科學精準實施宏觀政策是滿足人民日益增長美好生活需要的強力依托。推動發展的根本目的,是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。全面建成小康社會目標任務完成后,我國人民的整體生活水平上了一個大臺階,人民群眾的生活需要更加豐富多彩,如何在新發展階段貫徹好以人民為中心的發展思想,對我們實施宏觀政策提出了更高要求。要堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為發展的出發點和落腳點,把不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為衡量宏觀政策科學性合理性的重要標尺,盡力而為、量力而行,扎實推動共同富裕,持續改善人民生活,推動實現經濟發展和民生改善的良性循環。

  科學精準實施宏觀政策是統籌發展和安全的必然要求。安全是發展的前提,發展是安全的保障。“十四五”時期,我國將從中等偏上收入國家向高收入國家邁進。從國際經驗教訓看,跨越中等收入階段往往面臨傳統增長動能衰減、社會矛盾增多、各領域風險持續暴露等重大挑戰。這就要求我們在制定實施宏觀政策過程中,必須處理好發展和安全的關系,增強風險意識,樹立底線思維,對“國之大者”心中有數,深入貫徹總體國家安全觀,密切關注涉及國家經濟安全的苗頭性傾向性潛在性問題,加強政策預研預判,不斷提高防范和抵御風險能力,有效防范化解重點領域風險。

  四、全面貫徹落實黨中央對經濟工作的決策部署,科學精準實施宏觀政策

  2021年是“十四五”開局之年,是我們黨成立100周年,是我國現代化建設進程中具有特殊重要性的一年,做好經濟工作意義重大、任務艱巨。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持穩中求進工作總基調,立足新發展階段,貫徹新發展理念,構建新發展格局,以推動高質量發展為主題,以深化供給側結構性改革為主線,以改革創新為根本動力,以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的,堅持系統觀念,鞏固拓展疫情防控和經濟社會發展成果,更好統籌發展和安全,扎實做好“六穩”工作,全面落實“六保”任務,不斷提高科學精準實施宏觀調控的能力和水平,真抓實干把黨中央決策部署貫徹到經濟工作各方面,確保“十四五”開好局,以優異成績慶祝建黨100周年。

  構建新發展格局,必須堅持擴大內需這個戰略基點,把擴大消費同改善人民生活品質結合起來。圖為2020年10月5日,游客在海南三亞國際免稅城購物。三亞國際免稅城是以免稅為主題,融商業、餐飲、娛樂、休閑、購物于一體的旅游零售商業綜合體,對于引導境外消費回流,推動消費升級,滿足消費需求,帶動旅游消費市場都有很大的促進作用。 新華社記者 郭程/攝

  完善宏觀政策組合,努力保持經濟運行在合理區間。保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性,繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,保持對經濟恢復的必要支持力度。積極的財政政策要提質增效、更可持續,保持適度支出強度。穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度,保持貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配,保持宏觀杠桿率基本穩定。加強經濟監測預測預警和政策預研儲備,根據實際情況不斷完善宏觀政策組合。強化預期管理,做好政策解讀宣傳,及時回應市場關切,穩定市場主體信心。

  堅持創新驅動發展,突出產業政策的戰略引導作用。統籌推進補齊短板和鍛造長板,針對產業薄弱環節,實施好關鍵核心技術攻關工程,盡快解決一批“卡脖子”問題。強化競爭政策的基礎性地位,堅決反對壟斷和不正當競爭行為。精準施策推動產業轉型升級,實施好產業基礎再造工程,推動先進制造業和現代服務業融合發展,推進國家戰略性新興產業集群發展工程,推動數字經濟發展。

  堅持擴大內需這個戰略基點,促進形成強大國內市場。把擴大消費同改善人民生活品質結合起來,挖掘新興消費潛力,合理增加公共消費,推動養老、托育、家政等服務標準化、品牌化,充分挖掘縣鄉消費潛力。優化投資結構方向,增強投資增長后勁,發揮中央預算內投資在外溢性強、社會效益高領域的引導和撬動作用,激發全社會投資活力,推進“十四五”重大工程項目建設,加大新型基礎設施投資力度,推動重點城市群、都市圈城際鐵路、市域(郊)鐵路等建設,推進城鎮老舊小區改造。

  深入實施就業優先政策,千方百計穩定和擴大就業。持續穩崗擴崗,進一步激發創新創業活力,發揮創業帶動就業的倍增效應,多渠道支持靈活就業。強化精準幫扶,對高校畢業生、農民工等重點群體就業開展常態化監測分析,加大以工代賑實施力度,為農民工創造就地就近就業崗位。推動職業技能培訓資源共建共享,為勞動者提供廣覆蓋、多層次、終身職業技能培訓,提高勞動者就業創業能力。

  推進改革開放取得新突破,著力激發市場活力。推動構建高水平社會主義市場經濟體制,出臺實施建設高標準市場體系行動方案,深化要素市場化配置改革,依法推動社會信用體系高質量發展。深化國資國企改革,加快國有經濟布局優化和結構調整。推進能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革。優化民營經濟發展環境。放寬市場準入,促進公平競爭,保護知識產權,建設統一大市場,營造市場化、法治化、國際化營商環境。推動共建“一帶一路”高質量發展,加強中歐班列通道能力等建設。積極參與全球經濟治理體系改革,重視運用國際通行規則維護國家安全。

  開放帶來進步,封閉必然落后。面對世界風云變幻,我國堅定擴大對外開放,放寬市場準入,持續優化營商環境,開放的大門越開越大,為我國經濟發展和世界經濟恢復注入了強大動力。圖為2020年12月15日晚,一艘集裝箱船緩緩靠上寧波舟山港金塘港區大浦口集裝箱碼頭,這是大浦口碼頭新增航線——以星西非線的首航船。 人民圖片 姚峰/攝

  深入實施區域重大戰略,拓展區域發展新空間。持續推動北京非首都功能向外疏解轉移,高標準、高質量建設雄安新區,加快京津冀、長三角、粵港澳大灣區城際和市域(郊)鐵路建設,復制推廣長三角生態綠色一體化發展示范區制度創新經驗,推進長江經濟帶生態優先綠色發展,推動黃河流域生態保護和高質量發展。扎實推進以人為核心的新型城鎮化,推動大中城市提升功能品質,解決好大城市住房突出問題,加快縣城補短板強弱項。

  強化綠色發展的政策保障,持續改善生態環境質量。繼續打好污染防治攻堅戰,實現減污降碳協同效應,防范化解生態安全風險。開展碳達峰、碳中和相關工作。加快建設全國用能權、碳排放權交易市場。強化和完善能源消費總量和強度雙控制度,實施“十四五”節能減排綜合工作方案。持續推進塑料污染全鏈條治理。推進重點行業和重要領域綠色化改造。推進水電、風電、光伏發電等可再生能源及氫能等清潔能源發展,提高清潔能源消費占比。

  防范化解重點領域風險,堅決守住安全底線。強化糧食安全省長責任制,深入實施優質糧食工程,加強種質資源保護和利用,加強高標準農田建設,提高糧食和重要農副產品供給保障能力。提高能源安全穩定可靠供應水平,深入推進煤電油氣產供儲銷體系建設,確保能源安全。防范化解金融風險,運用改革思路和市場化法治化手段處置企業債務違約問題,穩慎推進金融創新。

來源:《求是》2021/02 作者:中共國家發展和改革委員會黨組